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Hacia una Ley General sobre Desaparición de Personas en México: Sin las familias no

Hacia una Ley General sobre Desaparición de Personas en México: Sin las familias no

Ana Paulina Cerdán Corona

Centro de Colaboración Cívica, A.C.1

México atraviesa una grave crisis en materia de derechos humanos caracterizada, entre otras graves violaciones, por la desaparición de personas a lo largo del territorio nacional. A finales del año 2016, 29,951 personas “no localizadas” se encontraban oficialmente inscritas en el Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas (RNPED) del Sistema Nacional de Seguridad Pública2. La profundidad de la tragedia que experimentan miles de familias que han sufrido la desaparición de un ser querido alcanza magnitudes alarmantes, haciendo un llamado de atención y una exigencia de solidaridad a la sociedad en su conjunto para avanzar hacia la consolidación de marcos normativos y políticas públicas que, teniendo al centro las voces de las víctimas, garanticen el acceso a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición de estos crímenes.

El derecho a la participación de las víctimas

El fenómeno generalizado de la desaparición de personas en el país, muchas de las cuales pueden ser consideradas desapariciones forzadas – tal como ha sido señalado por el Comité contra la Desaparición Forzada de las Naciones Unidas – 3, ha evidenciado la urgencia por generar marcos jurídicos que aborden efectivamente la problemática y garanticen los derechos de las víctimas, particularmente la búsqueda de las personas desaparecidas, la investigación de los hechos y de los culpables, así como la reparación del daño y las garantías de no repetición.

Desde el año 2015, el Movimiento por Nuestros Desaparecidos en México (MNDM), se ha consolidado como un espacio colectivo de exigencia de derechos que demanda la generación de una legislación nacional sobre desaparición forzada y desaparición cometida por particulares, reivindicando el derecho a la participación activa de las víctimas en el proceso de construcción legislativa, así como en el diseño, ejecución y monitoreo de aquéllas políticas públicas que les competen.

La participación en tanto derecho se encuentra consagrada en diversos instrumentos internacionales de derechos humanos4, y ha ido logrando un carácter cada vez más amplio a medida que se confirma que la existencia de una participación genuina en un contexto democrático favorece el logro de soluciones más sostenibles, legítimas y eficientes a los problemas públicos (Albuquerque, 2014). La participación genuina no sólo refiere al derecho de todo ciudadano y ciudadana a participar en la dirección de los asuntos públicos mediante la ocupación de cargos públicos, sino también a ejercer una influencia en el debate y diálogo públicos mediante el ejercicio del derecho a la asociación y organización, y el establecimiento de espacios sustantivos y efectivos de interlocución con las autoridades (Albuquerque, 2014).

Particularmente en el caso de las víctimas, el derecho a la participación comprende dos modalidades. Por un lado, se reconoce en su modalidad de derecho de las víctimas a participar en los procedimientos donde éstas tengan un interés particular o directo – mediante su participación y coadyuvancia en los procesos penales correspondientes a sus casos, y en vinculación directa con el ejercicio de otros derechos de las víctimas tales como el derecho a la justicia, a la verdad, y la reparación. Por otro lado, se entiende como un derecho humano más amplio que implica el involucrarse en cualquier aspecto de la vida pública, en particular en aquellos aspectos colectivos o de interés general que implican discusiones y toma de decisiones respecto a la elaboración de políticas públicas, la creación o modificación de marcos jurídicos o la rendición de cuentas y evaluación de la implementación de programas y acciones públicas (Vega, 2016).

Las dolorosas experiencias de familiares de personas desaparecidas en su búsqueda por la verdad, justicia y reparación; constituyen en sí mismas un bagaje amplio y único de conocimientos sobre los desafíos y carencias que enfrentan las autoridades mexicanas en el ejercicio de sus responsabilidades, así como sobre las alternativas y posibilidades de solución que podrían implementarse. Así, en el marco de los procesos de construcción de política pública referentes a la desaparición de personas, la incorporación de dichas experiencias resulta un ejercicio fundamental para alcanzar la efectividad, legitimidad e idoneidad de las acciones que se requieren para hacer frente a una problemática que a todas luces desborda las capacidades actuales del Estado para su resolución.

Los espacios de participación necesarios para garantizar dicha inclusión, para ser verdaderamente efectivos, deben recoger los estándares y orientaciones que se han desarrollado desde el ámbito internacional para el ejercicio de este Derecho Humano. Éstos excluyen expresamente “los actos simbólicos […], el mero intercambio de información o la consulta superficial” (Albuquerque C., 2014, p. 6); y plantean la obligación de los Estados de garantizar una participación que contemple: (i) condiciones de igualdad y seguridad para quienes participan; (ii) la creación o consolidación de mecanismos institucionalizados de participación; (iii) la eliminación de los obstáculos en materia de acceso a información, conocimientos o recursos para poder ejercer la participación; (iv) ofrecer oportunidades razonables y claras para influir en los procesos de toma de decisiones; (v) identificar a los órganos garantes y prever la rendición de cuentas; entre otros (Albuquerque, 2014)

Desafortunadamente, los espacios y mecanismos institucionales existentes en nuestro país distan mucho de alcanzar los estándares mínimos que una participación sustantiva requiere. Si bien se ha avanzado, a partir de la exigencia de las propias víctimas organizadas, algunas experiencias valiosas de participación activa de las víctimas para mejorar las políticas y prácticas en materia de búsqueda e investigación en los ámbitos locales5, es posible constatar que en su mayoría los espacios de participación existentes tienden a caracterizarse por ser, en el mejor de los casos, poco efectivos y generalmente carentes de mecanismos para garantizar que las propuestas y recomendaciones emitidas en los mismos sean efectivamente consideradas en los procesos de toma de decisión (Vega, 2016).

Proceso de articulación e incidencia de colectivos de familiares de personas desaparecidas

Es frente a este adverso contexto institucional que durante el 2015 comenzó un proceso ciudadano de articulación de colectivos de víctimas y organizaciones de la sociedad civil para la incidencia en la Ley General sobre Desaparición Forzada y Desaparición por Particulares; buscando asegurar la generación de una ley que recoja las experiencias y exigencias de las víctimas, y responda a los estándares internacionales en la materia. Al centro de la movilización colectiva de familiares de personas desaparecidas y organizaciones de la sociedad civil, se expone una demanda central: Sin las Familias No; que supone una exigencia para que el proceso formal y sustantivo de construcción legislativa se derive de un ejercicio efectivo de diálogo con las autoridades en el que éstas reconozcan las experiencias de las víctimas como un insumo ineludible en la formulación de la Ley General.

A lo largo de dos años de trabajo sistemático y constante, más de 70 colectivos de familiares de personas desaparecidas y organizaciones de la sociedad civil de 18 estados del país, y de 4 países de la región -además de México, colectivos de familiares y organizaciones civiles de El Salvador, Honduras y Guatemala6-, se han dado a la tarea de consolidarse colectivamente como un actor representativo de las demandas de miles de familias.

En este camino, avanzar hacia la articulación de un espacio colectivo capaz de generar propuestas que reúnan las diversas experiencias y percepciones de familiares de víctimas ha sido un reto en sí mismo. La generación de diversos espacios de deliberación para llegar a la construcción de propuestas comunes, el establecimiento de acuerdos y mecanismos de comunicación y consulta al interior de los propios colectivos, la definición de estrategias específicas de incidencia y movilización, y la construcción de propuestas para el contenido de la Ley; han implicado un compromiso adicional para los familiares, en el difícil contexto que ya supone transitar la experiencia de la desaparición de un familiar.

A lo largo de este proceso, se han llevado a cabo seis espacios regionales de consulta7, y diversas reuniones nacionales y regionales que han permitido la generación de insumos y la traducción de experiencias personales en propuestas y recomendaciones específicas para el proceso legislativo. Más aún, la coyuntura en torno a este proceso de incidencia ha fortalecido redes de articulación y solidaridad que rebasan el objetivo de la Ley, para atender la necesidad más apremiante de los familiares de personas desaparecidas: la búsqueda de sus seres queridos por todas las vías posibles.

Audiencia Pública en Materia de Desaparición Forzada de Personas

Primera Audiencia Pública Regional: Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas y Desaparición de Personas por Parte de Particulares, 26 de febrero del 2016. Autora: Martha Tudón Maldonado

En el ámbito de la interlocución con las autoridades, el propio MNDM ha logrado compromisos específicos para la apertura de espacios de diálogo, sensibilización y trabajo conjunto con los poderes Ejecutivo y Legislativo Federal –particularmente con el Senado de la República–. Conscientes de la necesidad de garantizar que las y los tomadores de decisión reconozcan de primera mano las experiencias de las víctimas, el Senado de la República, en un hecho sin precedentes, convocó a tres audiencias públicas regionales con familiares de víctimas y organizaciones de la sociedad civil8 que permitieron exponer no sólo los diversos obstáculos que las familias han recorrido, sino también propuestas y exigencias concretas sobre la manera en que la Ley deberá atender los retos estructurales e institucionales que todo familiar enfrenta. Además de ello, el establecimiento de mesas de trabajo para avanzar de forma conjunta en la construcción de la Ley, ha permitido un ejercicio de constante de discusión tanto con el Poder Legislativo como Ejecutivo Federal para garantizar que efectivamente las demandas centrales del MNDM queden plasmadas en el proyecto de Ley.

Así, para el MNDM la aprobación de una Ley General sobre Desaparición Forzada y por Particulares se presenta como una oportunidad histórica del Estado Mexicano para reconocer la verdadera dimensión y gravedad del fenómeno de las Desapariciones en México, atender el patrón crónico de impunidad que caracteriza estos delitos y romper la inercia actualmente vigente, particularmente en lo que refiere a la búsqueda, la investigación y los derechos de las víctimas. Para lograrlo, la Ley General debe indiscutiblemente atender las demandas centrales que familiares de víctimas y organizaciones de la sociedad civil han formulado en términos de:

1 – Establecer la creación de una Comisión Nacional de Búsqueda, que diseñe y ejecute Programas Nacionales de Búsqueda y un Registró Único de Personas Desaparecidas.
2 – Establecer la creación de un Programa Nacional de Búsqueda, que dé prioridad a la búsqueda de personas en vida y responda a las desapariciones sin condiciones de temporalidad.
3 – Establecer la creación de un Programa Nacional de Exhumaciones e identificación de restos, que incluya líneas de acción para la identificación y registro de fosas comunes y clandestinas, resguardo de restos, e identificación de cuerpos y fragmentos humanos.
4 – Establecer la asignación de presupuesto suficiente, destinado especialmente para la investigación, búsqueda e identificación.
5 – Fijar responsabilidades a superiores jerárquicos, de modo que la investigación contemple a todos aquellos que por omisión permiten que sigan ocurriendo estos delitos.
6 – Establecer mecanismos para la participación activa de familiares y Organizaciones de la Sociedad Civil acompañantes en los procesos de búsqueda e investigación.
7 – Establecer garantías para que la investigación y búsqueda se lleven a cabo de manera íntegra hasta el esclarecimiento de los hechos.
8 – Eliminar la distinción entre persona desaparecida y persona no localizada, de manera que no haya distinciones que afecten la búsqueda9.
9 – Todo lo anterior asegurando espacios efectivos de participación ciudadana y rendición de cuentas.

De llegar a un resultado que garantice estas demandas, el proceso de construcción legislativa puede consolidarse como un hito para transitar hacia un cambio de paradigma institucional que se oriente a garantizar que toda política pública en la materia debe estar centrada en los derechos de las víctimas y garantizar su participación genuina en su diseño, implementación y evaluación. La experiencia hasta ahora descrita plantea ya un ejercicio inédito de participación de víctimas en el escenario nacional, y provee un ejemplo valioso de prácticas, metodologías y lecciones aprendidas con el potencial de ser retomadas en futuros espacios de participación con autoridades; y sin duda en el proceso de implementación de las políticas, programas y acciones que la ley prevé.

Comentarios finales

El derecho a la participación debe concebirse “como un proceso continuado y sistemático que toca cualquier aspecto de la vida pública” (De Albuquerque, 2014, p.3). Su vigencia debe incluir la consolidación de prácticas y mecanismos institucionales que trastoquen el paradigma mismo desde el que se formulan actualmente el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas; así como la inclusión de los saberes que los propios sujetos de derechos aportan a la atención de los problemas públicos.

El proceso de articulación e incidencia hacia una Ley General en materia de Desaparición, vigente a la fecha de publicación de este artículo, es un llamado a visibilizar una experiencia aún en marcha que requiere de la suma de esfuerzos y la solidaridad de la sociedad en su conjunto, así como de la verdadera voluntad de las autoridades competentes, para llegar a su término. El éxito de esta legislación dependerá, indudablemente, de su legitimidad de cara a las familias de personas desaparecidas.

Si bien la aprobación de una Ley General es tan sólo un paso más en el largo y difícil camino que requiere la búsqueda de verdad y justicia, la valiosa lección que implica la movilización de quienes a pesar del dolor y la tragedia buscan alternativas para transformar las condiciones estructurales que han llevado a su situación, nos plantea una ruta de esperanza y un llamado a continuar un trabajo que, de la mano con las víctimas, permita ir transitando hacia un México con justicia, verdad y paz.

Bibliografía

  • Comisión Nacional de los Derechos Humanos y Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas. (2015). La Desaparición Forzada en México: Una mirada desde los organismos del Sistema de Naciones Unidas. México: GVG Grupo Gráfico, SA de CV.
  • De Albuquerque, C. (2014), Informe de la Relatora Especial sobre el derecho humano al agua potable y el saneamiento. s.l.: Asamblea General, Naciones Unidas.
  • Vega, P. (2016) El derecho de las víctimas a la participación: Propuestas ciudadanas para mejorar su ejercicio. México: Centro de Colaboración Cívica, (Mimeo).

Notas al pie de página

1 El Centro de Colaboración Cívica es una organización civil sin fines de lucro especializada en el diseño, implementación y acompañamiento de procesos participativos para la toma de decisiones y en la facilitación de espacios de diálogo multi-actor en temas de interés público. Desde el año 2015, el Centro ha facilitado y acompañado el proceso de articulación y diálogo con las autoridades para la creación de una Ley General sobre Desaparición Forzada y por Particulares.

2 Información disponible para consulta pública en el registro del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. [Fecha de consulta: 05 febrero 2017]. Disponible en: http://secretariadoejecutivo.gob.mx/rnped/consulta-publica.php

3 De acuerdo al informe de seguimiento presentado en el año 2015, “la información recibida por el Comité́ ilustra un contexto de desapariciones generalizadas en gran parte del territorio del Estado parte, muchas de las cuales podrían calificarse como desapariciones forzadas” (Comisión Nacional de los Derechos Humanos y Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas, 2015; 18)

4 La Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 12); la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo (art. 13); el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos (art.25); entre otros.

5 Por ejemplo, la experiencia del Grupo Especializado en Búsqueda Inmediata –GEBI-, en Nuevo León.

6 Movimiento por Nuestros Desaparecidos en México. Nosotros. [Fecha de consulta: 07 febrero 2017]. Disponible en: http://sinlasfamiliasno.org/nosotros/

7 Una consulta de la región occidente; una consulta de la región norte; una consulta de la región centro y regiones aledañas; una reunión con acompañantes de familiares de personas migrantes desaparecidas en México; una reunión con familiares que pertenecen a comunidades indígenas del sur de México; y una consulta con familiares de desaparecidos de los años setentas.

8 La Audiencia Pública Regional de la Zona Centro se llevó a cabo el 09 de marzo de 2016 en la Ciudad de México. La Audiencia Pública Regional de la Zona Norte se llevó a cabo el 14 de marzo de 2016 en la ciudad de Saltillo, Coahuila. La Audiencia Pública Regional de la Zona Sur se llevó a cabo en Villahermosa, Tabasco, el día 26 de febrero de 2016. Todas las audiencias fueron convocadas y contaron con la presencia de las siguientes Comisiones del Senado de la República: la Comisión de Justicia, la Comisión de Derechos Humanos y la Comisión de Gobernación.

9 Movimiento por Nuestros Desaparecidos en México. 8 puntos (s.f.). Disponible en: http://sinlasfamiliasno.org/mecanismos-de-busqueda/